NIK ocenia politykę transportową Wrocławia

Z uwagi, iż coraz częściej przytaczany jest przy różnych okazjach niedawno opublikowany raport Najwyższej Izby Kontroli o stanie systemów transportowych w polskich miastach, cytujemy poniżej jego obszerne fragmenty (głównie dotyczące ruchu rowerowego, ale nie tylko). A także uzupełniamy naszym komentarzem.

Nasz komentarz do raportu

Raport NIK jest potwierdzeniem tego, co zwolennicy zrównoważonego transportu mówią od dawna: prowadzona przez wrocławski magistrat polityka transportowa jest stricte pro-samochodowa, bez względu na zapisy teoretycznie obowiązującej Polityki Transportowej Miasta.

O tym, że paradygmat samochodowy to ślepa uliczka, trąbią od lat zarówno ekolodzy jak i urbaniści (przeczytaj wywiad z Janem Gehlem). Także i my wielokrotnie wskazywaliśmy (na przykład tu, a także tu) na ignorancję władz i krótkowzroczność w planowaniu transportu.

Efekty ośmioletniej kadencji Dutkiewicza odczuwamy dzisiaj wszyscy: jesteśmy w ścisłej czołówce najbardziej zakorkowanych miast Europy (!),nasze tramwaje są najwolniejsze w całym kraju, a także bijemy światowe rekordy w stawianiu słupów na trasach rowerowych. Jaki lider - takie liderstwo.

Innymi słowy: raport NIK uwiarygodnił i wzmocnił "głos na pustyni" - wszystkich wołających o zmianę prowadzonej realnie polityki na bardziej zrównoważoną. O ile jednak raport celnie punktuje zaniedbania w sferze komunikacji zbiorowej, o tyle ocena działań na rzecz ruchu rowerowego pozostawia już niedosyt.

Jak słusznie zauważa Marcin Hyła na stronie sieci Miasta dla Rowerów,

metodologia kontroli w zakresie infrastruktury rowerowej jest dość problematyczna i powinna zostać skorygowana. NIK przyjęła jako wskaźnik "gęstość" dróg rowerowych ("łączną długość ścieżek rowerowych w stosunku do powierzchni miasta"). Tymczasem zależy on m.in. od warunków topograficznych. Są miasta o dużej powierzchni i niskiej liczbie ludności a przez to o niskiej gęstości sieci drogowej w ogóle. Nic dziwnego, że wysoka "gęstość" według NIK jest w Warszawie (0,48%) a najniższa w Szczecinie (0,17%). Warszawa ma po prostu dwukrotnie większą gęstość zaludnienia (3300 osób na kilometr kwadratowy), a co za tym idzie infrastruktury w ogóle niż Szczecin (1350 osób na kilometr kwadratowy).

Niestety. Widać wyraźnie, że także i NIK-owi udzialił się wirus ekscytacji długością ścieżek, choć wszystkie organizacje rowerowe w tym kraju walczą z takim podejściem przy ocenie "pro-rowerowości" (zasług) miasta. Wstarczyło, gdyby NIK zapytała ekspertów od komunikacji rowerowej (tak, jak zrobbił oceniając komunikację zbiorową), a z pewnością uniknąłby takiej wpadki.

Inne niedociągnięcie to brak wzmianki o istnieniu „Standardów” we Wrocławiu, choć wspomina się (i, o zgrozo, chwali za nie) o  „Standardach” w  Szczecinie, które, jak przypominamy niewtajemniczonym, wynoszą całą jedną stronę A4 :)

Za kiksa należy też uznać ujęcie wrocławskiej Koncepcji jako „specjalny program dotyczący budowy infrastruktury rowerowej”. Koncepcja bez harmonogramu i budżetu to spis pobożnych życzeń (dokładnie tak jak Polityka Transportowa Wrocławia), o czym przekonujemy się co chwilę. Dziwi więc, że nie zarzucono nam (jak np. Lublinowi) „brak wieloletnich planów budowy ścieżek rowerowych”, choć względem naszej PTW jest to zarzut podstawowy: brak harmonogramu i mierników. Wrocław nie ma ani Polityki Rowerowej (którą obiecał na Rafał Dutkiewicz w 2007 roku), ani żadnej konkretnej (wymiernej) wizji realizacji Koncepcji!

Szkoda, że NIK tego nie wyłapała, dając się nabrać na magię kilometrów. Niemniej, już sam fakt zauważenia konieczności posiadania takich dokumentów jak "Standardy" dla realizacji polityki rowerowej można uznać za sukces. W skali Polski...

Radek Lesisz

Fragmenty raportu

W ocenie NIK, działania samorządów na rzecz zwiększenia atrakcyjności transportu zbiorowego, a tym samym zwiększenia udziału tej formy transportu w przewozach osób na terenie miast, okazały się w większości przypadków nieskuteczne. Spośród ośmiu miast objętych kontrolą, tylko w Krakowie odnotowano znaczący wzrost liczby osób korzystających łącznie z różnych form transportu zbiorowego.

[...]

NIK ocenia negatywnie, z punktu widzenia rzetelności, sposób wdrażania do realizacji zadań określonych w dokumentach strategicznych, w tym sposób monitorowania postępu w realizacji założonych celów. Dla obowiązujących strategii nie opracowano dokumentów określających tryb, zasady i terminy wykonania poszczególnych zadań, jak również mierników umożliwiających monitorowanie realizacji założonych celów. W czterech miastach stwierdzono przypadki braku aktualizacji dokumentów strategicznych w zakresie polityki transportowej, pomimo upływu ponad 10 lat od ich uchwalenia przez rady miast [chodzi tu mi.in. o Wrocław - red.].

[...]

W wolnym tempie oraz w ograniczonym zakresie, wdrażano inne rozwiązania, przyczyniające się do usprawnienia transportu w miastach, takie jak budowa parkingów pozwalających na pozostawienie samochodów osobowych w celu dalszego korzystania z komunikacji miejskiej, węzłów przesiadkowych, zintegrowanych systemów zarządzania ruchem.

[...]

W miastach objętych kontrolą stwierdzono utrzymującą się niewielką gęstość ścieżek rowerowych (od 0,17 % do 0,52%) oraz fakt, że w żadnym przypadku sieć ścieżek rowerowych nie tworzyła spójnego systemu komunikacyjnego.

[...]

Brak spójności oraz konsekwencji w działaniach dotyczących systemu transportu zbiorowego nie spowodowały szerokiego uprzywilejowania tego rodzaju transportu oraz istotnej poprawy jakości świadczonych usług przewozowych. Jednostki samorządu nie wykorzystywały wszystkich rozwiązań, które nie wymagają ponoszenia dużych nakładów, jak wytyczanie buspasów, ograniczanie ruchu samochodów w centrach miast, upowszechnianie komunikacji rowerowej. W niewielkim zakresie wdrażano innowacje technologiczne powszechne w wielu krajach europejskich, takie jak: wielofunkcyjne węzły i punkty transportowe, czy też technologie inteligentnych systemów zarządzania transportem miejskim. Podejmowane przedsięwzięcia miały w większości charakter wybiórczy.

[...]

Wyniki kontroli wskazują na konieczność podjęcia przez samorządy miast następujących działań:

1. Konsekwentną realizację założeń określonych w przyjętych dokumentach strategicznych, w szczególności:

• opracowanie szczegółowych zasad i harmonogramów realizacji poszczególnych zadań określonych w przyjętych strategiach;
• analizowanie, z punktu widzenia efektywności, zarówno na etapie planowania, jak i na etapie wdrażania, skutków wprowadzania poszczególnych rozwiązań mających na celu usprawnienie transportu;
• usprawnienie przepływu informacji, monitoringu oraz koordynacji działań mających na celu sprawne funkcjonowanie miejskiego systemu transportowego.

2. Zapewnienie w planach finansowych miast środków finansowych pozwalających na realizację założeń określonych w dokumentach strategicznych, w tym zwiększenie aktywności w pozyskiwaniu środków.

3. Przyspieszenie prac na rzecz objęcia całości terenów miast miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

[...]

Praktyka ostatnich lat wykazała jednak, że pomimo podejmowania różnych działań na rzecz usprawnienia systemów transportowych, nie nastąpiła odczuwalna poprawa jakości komunikacji, szczególnie w dużych miastach. Podejmowane działania nie nadążają za wzrostem natężenia ruchu na drogach, będącego pochodną wzrastającej liczby samochodów pozostających w dyspozycji mieszkańców miast.

Tabela Nr 1. Wskaźnik motoryzacji - liczba samochodów zarejestrowanych na 1000 mieszkańców

[...]

Na uwagę zasługuje biała księga, pn.Europejska polityka transportowa do roku 2010: czas na decyzje (pdf), wyznaczająca cele Komisji Europejskiej w dziedzinie transportu, w tym m.in.: poprawę bezpieczeństwa drogowego, zapobieganie zagęszczeniu dróg, a także zapewnienie wysokiej jakości usług transportowych. Osiągnięcie ostatniego z wymienionych celów ma nastąpić poprzez lepsze
wykorzystanie transportu publicznego, istniejącej infrastruktury, świadczenie wysokiej jakości usług publicznych. Istotne znaczenie dla niniejszej kontroli mają, zawarte w przywołanym dokumencie, zapisy mówiące o promocji dobrych praktyk w zakresie transportu miejskiego. Komisja Europejska proponuje stworzenie alternatywy dla transportu indywidualnego poprzez rozwój infrastruktury transportu publicznego (metro, tramwaje, ścieżki rowerowe, pasy na drogach tylko dla komunikacji publicznej) oraz podniesienie jakości usług oferowanych przez ten rodzaj transportu (np. czytelna informacja o rozkładzie jazdy, taryfach, wprowadzenie nowoczesnego taboru itp.).

[...]

Deklarowane przez samorządy w dokumentach strategicznych opcje tzw. „zrównoważonego rozwoju transportu” w ośrodkach miejskich, rozmijały się z faktycznie realizowanymi inwestycjami.

[...]

NIK ocenia negatywnie, z punktu widzenia rzetelności, sposób wdrażania do realizacji zadań określonych w dokumentach strategicznych oraz monitorowania postępu w osiąganiu założonych celów. W większości skontrolowanych przypadków dokumenty o charakterze strategicznym nie zawierały szczegółowych zapisów dotyczących sposobu realizacji celów. Ponadto, część samorządów nie opracowała programów wykonawczych zawierających szczegółowe plany osiągania poszczególnych celów strategicznych oraz mierników służących do oceny stopnia realizacji tych celów.

[...]

We Wrocławiu w kontrolowanym okresie dokumentem o charakterze strategicznym, dotyczącym miejskiego systemu transportowego, była Polityka Transportowa Wrocławia (PTW). W dokumencie tym, nie zmienionym od 10 lat, nie zamieszczono zapisów umożliwiających monitorowanie założonych przedsięwzięć (np. okresu realizacji działań, wskaźników realizacji celów,
zasad aktualizacji PTW). Dokument ten nie uwzględniał m.in. przygotowań do turnieju EURO 2012. W PTW wyznaczono cel generalny, cele podstawowe polityki transportowej miasta oraz ogólne podstawowe zasady strategii zrównoważonego rozwoju miejskiego systemu transportowego. Zdaniem NIK, obowiązujące we Wrocławiu wieloletnie plany inwestycyjne (które podlegały zmianom) oraz roczne założenia polityki społeczno-gospodarczej, z uwagi na ich ograniczony horyzont czasowy oraz treść (dotyczącą konkretnych przedsięwzięć i zadań) nie mogły stanowić dokumentów wykonawczych do PTW. Urząd Miasta nie posiadał udokumentowanego katalogu działań jakie należy podjąć dla realizacji zadań priorytetowych określonych w PTW, nie sporządzał też sprawozdań dotyczących realizacji Polityki.

[...]

W ocenie NIK, niewystarczające były działania podejmowane w Bydgoszczy, Poznaniu, Szczecinie, Wrocławiu i Warszawie, na rzecz rozbudowy systemów transportu szynowego (tj. tramwajowego oraz kolejowego) lub modernizacji i optymalnego wykorzystania istniejącej infrastruktury.

[...]

NIK oceniła negatywnie brak realizacji przez samorząd Wrocławia zadania ujętego w Zintegrowanym planie rozwoju transportu publicznego aglomeracji wrocławskiej w latach 2004 – 2008, dotyczącego rozwoju oferty przewozów kolejowych. W rezultacie nie osiągnięto zakładanego celu, tj. zwiększenia roli transportu kolejowego w przewozie osób, dla odciążenia aglomeracyjnego układu drogowego i zmniejszenia zanieczyszczeń atmosfery.

[...]

NIK ocenia negatywnie fakt, że zadania dotyczące rozwoju transportu szynowego były realizowane w ograniczonym zakresie przez skontrolowane samorządy. Należy zauważyć, że rozbudowa bądź modernizacja tego rodzaju transportu została wymieniona jako jedno z głównych zadań w dokumentach strategicznych poszczególnych miast. Transport szynowy, korzystający z reguły z
wydzielonych torowisk, może stanowić alternatywę dla pojazdów indywidualnych i autobusów, w tym również z punktu widzenia obciążeń dla środowiska naturalnego NIK ocenia negatywnie niewykorzystywanie przez samorządy objęte kontrolą wszystkich możliwości rozwoju transportu zbiorowego i podniesienia jego atrakcyjności. Niektóre z działań są możliwe do realizacji bez ponoszenia znaczących nakładów finansowych [jak choćby sterowanie ruchem - red].

[...]

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu stwierdzono, że zły stan dróg miał wpływ zarówno na wzrost liczby uznanych reklamacji (w przypadku ZDiUM ponad 2-krotny, bo z 40 w 2004 r. do 97 w 2008 r.) jak i kwot wypłaconych odszkodowań. W latach 2004-2009 (I półrocze) uznanych zostało łącznie 527 reklamacji (371 przez ZDiUM i 156 przez ubezpieczyciela), w wyniku których wypłacono odszkodowania w kwocie łącznej 1 660,5 tys. zł, w tym 1 253 tys. zł wypłacił ZDiUM [m.in. to odszkodowanie za zniszczony rower - red] i 407,5 tys. zł ubezpieczyciel.

NIK oceniła negatywnie realizację zadań przez GDDKiA Oddział we Wrocławiu, mających na celu poprawę warunków przejazdu dla ruchu tranzytowego i obsługi ruchu wewnątrz Wrocławia. Najważniejsza inwestycja – budowa Autostradowej Obwodnicy Wrocławia, finansowana z budżetu państwa, miała zostać zrealizowana78 w latach 2005-2008, przy planowanej wartości nakładów w wysokości 1,46 mld zł. Liczne korekty rzeczowofinansowe dokonane w latach 2005-2009 (m.in. zmiana wartości rzeczowo – kosztorysowej, aktualizacja wydatkowania środków finansowych i harmonogramu) spowodowały, że koszt inwestycji wzrósł 3-krotnie, do kwoty 4,11 mld zł, a okres wykonania wydłużył się o 3 lata. Również w odniesieniu do innych głównych połączeń drogowych, których trasy przebiegały przez Wrocław, nie poczyniono znaczących działań w celu usprawnienia warunków przejazdu. Wszystkie wyjazdy i wjazdy dróg krajowych nie spełniały standardów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

[...]

BUDOWA ŚCIEŻEK ROWEROWYCH

We wszystkich miastach objętych kontrolą podejmowano działania na rzecz zwiększenia roli komunikacji rowerowej. Polegały one przede wszystkim na budowie ścieżek rowerowych, ustawianiu stojaków rowerowych, tworzeniu wypożyczalni rowerów, prowadzeniu akcji promocyjnych zachęcających do korzystania z rowerów. Konieczność działań na rzecz rozwoju infrastruktury rowerowej ujęto we wszystkich dokumentach strategicznych obowiązujących w miastach objętych kontrolą.

Wyniki kontroli wykazały, że we wszystkich miastach następował systematyczny wzrost długość ścieżek rowerowych, przy czym najwięcej ścieżek rowerowych wybudowano w latach 2004 – 2009 (I półrocze) w Krakowie - ok. 54,1 km oraz Warszawie - ok. 48,2 km84, natomiast najmniej w Bydgoszczy - ok. 13,7 km oraz Lublinie - ok. 14,9 km. We Wrocławiu, Poznaniu oraz Szczecinie długość
wybudowanych ścieżek wynosiła odpowiednio: 36,6 km, 36,2 km i 35,7 km. Według stanu na koniec I półrocza 2009 r. ogółem w miastach objętych kontrolą użytkowano łącznie ok. 705 km ścieżek rowerowych.


Tabela nr 4. Długość ścieżek rowerowych w poszczególnych miastach objętych kontrolą wg stanu na koniec I półrocza 2009 r. (w km).

Długość wybudowanych ścieżek świadczy o tym, że dotychczas w niewielkim stopniu osiągnięte zostały zaplanowane cele w tej dziedzinie. Na przykład w Warszawie planowana docelowo w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. długość ścieżek wynosi ok. 900 km, natomiast w Gdańsku w Programie rozwoju komunikacji rowerowej z 2006 r. założono budowę do 2013 r. systemu ścieżek o łącznej długości 150 km. Gęstość ścieżek rowerowych, w miastach których dotyczyła kontrola, według stanu na koniec I półrocza 2009 r. wynosiła od 0,17 % do 0,52%. Największa gęstość ścieżek rowerowych była we Wrocławiu (0,52 %), natomiast najgorsza sytuacja miała miejsce w Szczecinie, gdzie gęstość ścieżek rowerowych wyniosła zaledwie 0,17 %. W ocenie NIK, niewielka gęstość ścieżek rowerowych oraz fakt, iż w żadnym z objętych kontrolą miast sieć ścieżek rowerowych nie stworzyła spójnego systemu komunikacyjnego stanowi istotną przeszkodę w zwiększeniu roli komunikacji rowerowej w systemie transportowym miast.

Pozytywnie należy ocenić natomiast fakt, że 4 miastach opracowano specjalne programy dotyczące budowy infrastruktury rowerowej. Programy takie przyjęto w Gdańsku (Program rozwoju komunikacji rowerowej z 2006 r.), Krakowie (Program budowy infrastruktury rowerowej w Krakowie z 2006 r.) w Poznaniu (Program Rowerowy Miasta Poznania na lata 2007 – 2015 z 2008 r.), we Wrocławiu (Koncepcja programu podstawowej sieci tras rowerowych w Wrocławiu z 2005 r.). Brak wieloletnich planów budowy ścieżek rowerowych stwierdzono natomiast w Lublinie i Szczecinie. Wyniki kontroli wykazały jednakże opóźnienia w realizacji przyjętych w programach zadań, np:

• w Krakowie Program budowy infrastruktury rowerowej zakładał do 2010 r. budowę 111, 3 km ścieżek, podczas gdy w latach 2006 – 2009 (I półrocze) zdołano wybudować jedynie 33,34 km,
• przy zachowaniu dotychczasowego tempa budowy ścieżek rowerowych w Bydgoszczy, realizacja zaplanowanych do wykonania ścieżek rowerowych dł. 32.5 km wymagać będzie 13 lat.

W Warszawie, na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z 2007 r. w sprawie tworzenia korzystnych warunków dla rozwoju komunikacji rowerowej, wprowadzono obowiązek uwzględniania we wszystkich opracowywanych projektach dotyczących inwestycji drogowych oraz modernizacji i przebudowy dróg potrzeb ruchu rowerowego w zakresie uzupełnienia i budowy nowych dróg rowerowych.
 
NIK oceniła pozytywnie opracowywanie przez niektóre samorządy dokumentów, w których określano standardy techniczne dla infrastruktury rowerowej, m.in. w 2004 r. w Krakowie (Standardy techniczne dla infrastruktury rowerowej Miasta Krakowa), w Warszawie (Standardy projektowe i wykonawcze dla systemu rowerowego w m.st. Warszawie), w Szczecinie (Standardy dotyczące
projektowania i realizacji budowy, przebudowy i remontów ścieżek rowerowych w Szczecinie). Dodatkowo w Krakowie opracowano koncepcję wypożyczalni rowerów miejskich, parkingów i stojaków rowerowych, która była wdrażana w trakcie trwania kontroli.

Zastrzeżenia zgłoszone przez Prezydenta Miasta Wrocławia nie zostały rozpatrzone przez NIK, z uwagi na ich zgłoszenie po terminie określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o NIK.

* * *

Cała "Informacja o wynikach kontroli działań podejmowanych na rzecz usprawnienia systemu transportowego w największych miastach w Polsce" jest dostępna w formacie pdf tutaj.

Wyróżnienia i odnośniki od redakcji.